Fonduri europene: Cine castiga in cazul unui conflict intre principiile de drept comunitar?

Dupa cum este unanim cunoscut de catre toti actorii implicati in acordarea fondurilor europene, incepand cu institutiile europene si pana la autoritatile de management si organismele intermediare nationale, unul din principiile fundamentale in aceasta materie este acela al asigurarii unei bune gestiuni financiare, care presupune intrunirea a trei cerinte: economia, eficienta si eficacitatea creditelor.

De asemenea, o alta categorie de actori implicati, de aceasta data, in etapa utilizarii fondurilor europene, si anume beneficiarii, cunosc faptul ca, in numele principiului bunei gestiuni financiare, e posibil sa nu mai primeasca ori chiar sa fie obligati sa restituie fondurile primite, atunci cand autoritatile considera ca fondurile nu au fost folosite intr-un mod economic, eficient si eficace.

Se naste insa in unele situatii intrebarea cum se va aplica acest principiu, cu consecinta sistarii pe viitor a acordarii fondurilor sau chiar a restituirii acestora, atunci cand beneficiarii nu au nicio culpa in ce priveste nerespectarea cerintelor economiei, eficientei si eficacitatii ci, dimpotriva, culpa ar apartine chiar autoritatii care a acordat fondurile respective (nationala sau chiar comunitara)?

Se pot identifica alte principii de drept care sa ii protejeze pe beneficiarii fondurilor europene, chiar daca aceasta ar presupune o infrangere a principiului asigurarii unei bune gestiuni financiare?

In alte cuvinte, este acest principiu, al bunei gestiuni financiare, "regele" tuturor principiilor in materia fondurilor publice comunitare, in fata caruia orice alte principii, tot comunitare, trebuie sa se "plece", sau el trebuie aplicat intr-o maniera nuantata, in care sa se asigure, finalmente, respectarea si a altor valori juridice, tot comunitare, cu care ar putea intra in conflict?

Spre exemplu, avem in vedere situatii in care se savarsesc de catre autoritati de management anumite erori, omisiuni (constatate, spre exemplu, in urma unor misiuni de audit, derulate ulterior acordarii fondurilor), iar descoperirea de catre auditori a acestor erori, omisiuni produce consecinte financiare imediate asupra beneficiarilor acestor fonduri, prin adoptarea unor acte administrative individuale de sistare a unor finantari viitoare sau de retragere a unor finantari deja acordate.

Este, asadar, corect ca astfel de greseli ale administratiei sa fie "decontate" financiar de catre beneficiarii fondurilor europene, in conditiile in care culpa ar apartine exclusiv institutiilor cu competente in gestionarea fondurilor europene?

Raspunsul la aceasta intrebare, desi pare unul simplu, trebuie sa fie consecinta unei judicioase "cantariri" a incidentei mai multor principii, esentiale functionarii pietei comunitare, care se "ciocnesc" si isi cer facuta aplicarea: pe de o parte, principiul bunei gestiuni financiare, despre care am vorbit mai sus si, pe de alta parte, si in acest caz opus acestuia - dar cu aceeasi importanta in ordinea juridica europeana, principiul increderii legitime in administratie (rasfrant in principiul responsabilitatii administratiei) si principiul securitatii juridice sau al stabilitatii raporturilor juridice, nascute in baza actului administratiei.

Efortul deliberativ privind identificarea principiului diriguitor si caruia ar trebui sa i se dea o mai mare greutate intr-o astfel de situatie presupune a identifica corect care valoare juridica protejata este mai importanta pentru comunitatea europeana din care facem parte: valoarea constand in necesitatea recuperarii sumelor de bani acordate in mod gresit din erori si omisiuni imputabile administratiei, sau valoarea constand in importanta sociala a increderii privatului in actul administratiei (fie ea europeana sau nationala) si in mentinerea unei stabilitati a raporturilor juridice deja nascute, prin neadoptarea unor masuri subsecvente care ar putea conduce la bulversarea acestor raporturi si, finalmente, la bulversarea activitatii intreprinderilor afectate de masurile in cauza.

Precizam ca aceste valori converg, toate, catre slujirea unui interes public al societatii, iar nu a interesului privat al beneficiarilor (chiar daca implicit ii protejeaza), prin aplicarea lor nefiind puse in balanta un interes public vs. un interes privat.

Aceasta analiza ar trebui sa determine solutia corecta, din perspectiva aplicarii tuturor principiilor sus-enuntate, in situatia in care se schimba practic unilateral regulile in timpul jocului, prin refuzul finantarii ulterior contractului sau, mai grav, prin restituirea finantarii primite, ulterior semnarii contractului si fara culpa privatului, ci doar pe motivul unor constatari ulterioare a unor greseli facute de administratie.

In scopul de a incerca un raspuns la intrebarea din titlul articolului, vom analiza, in cele ce urmeaza, cele trei principii fundamentale despre care spuneam ca se "ciocnesc" inevitabil in aceste situatii: principiul asigurarii unei bune gestiuni financiare a fondurilor europene, principiul protectiei increderii legitime a beneficiarilor si principiul securitatii juridice sau al stabilitatii raporturilor juridice.

Principiul bunei gestiuni financiare

Spre deosebire de principiul protectiei increderii legitime a beneficiarilor si principiul securitatii juridice, care sunt consacrate doar in jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene, principiul bunei gestiuni financiare este singurul care este expres reglementat atat in Tratatul din 25 martie 1957 privind Functionarea Uniunii Europene ("TFUE"), cat si in Regulamentul (UE) Nr. 966/2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii si de abrogare a Regulamentului (UE) Nr. 1605/2002 ("Regulamentul (UE) nr. 966/2012").

In timp ce TFUE doar mentioneaza acest principiu, fara sa il defineasca, Regulamentul (UE) nr. 966/2012 dedica un intreg capitol (capitolul 7) reglementarii principiului bunei gestiuni financiare, care presupune obligatia statelor membre de a utiliza creditele in conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, si anume in conformitate cu principiile economiei, eficientei si eficacitatii.

Principiul economiei prevede ca resursele utilizate sa fie puse la dispozitie in timp util, in cantitatea si la calitatea adecvate si la cel mai bun pret, principiul eficientei priveste raportul optim intre resursele utilizate si rezultatele obtinute, in timp ce principiul eficacitatii priveste indeplinirea obiectivelor specifice stabilite si obtinerea rezultatelor scontate.

Principiul protectiei increderii legitime

Acest principiu este regasit constant in jurisprudenta instantelor europene, ceea ce arata importanta conferita de aceste instante protectiei increderii legitime a particularilor, desi nu exista o reglementare legala a principiului in discutie.

Dintre numeroasele decizii pronuntate de CJUE, in care s-a dat relevanta principiului protectiei increderii legitime a particularilor, exista cel putin doua care pot fi avute in vedere in analiza unui conflict intre principiile comunitare.

Una dintre acestea este Hotararea din 12 iulie 1957, Algera contra Adunarea comuna a CECO, 7/56 si 3 la 7/57, prin care CJUE a stabilit ca principiul increderii legitime are prioritate asupra interesului institutiilor publice de a reveni asupra propriilor decizii, recomandand statelor membre sa nu revoce actele administrative care au conferit drepturi subiective persoanelor interesate, tocmai pentru a ocroti increderea acestora in stabilitatea drepturilor dobandite.

In acest sens, prin Decizia sus mentionata, CJUE a statuat ca "[...] in acest caz, din moment ce dreptul individual este legitim, necesitatea de a pastra increderea in stabilitatea situatiei astfel create prevaleaza asupra intereselor unei administratii care doreste sa isi inverseze decizia."

A doua decizie relevanta pentru aceasta scurta analiza este Hotararea din 14 Septembrie 2006, Elmeka NE/Ipourgos Ikonomikon, C-181/04 si C-183/04, prin care CJUE a consacrat obligatia instantelor nationale de a aplica principiul protectiei increderii legitime, statuand urmatoare:

"Potrivit jurisprudentei constante a Curtii, principiul protectiei increderii legitime si al securitatii juridice sunt parte a ordinii juridice comunitare. Din acest motiv, aceste principii trebuie respectate de institutiile Comunitatii, dar si de statele membre in exercitarea puterilor conferite lor prin directivele Comunitatii. Rezulta ca autoritatile nationale sunt obligate sa respecte principiul protectiei increderii legitime a agentilor economici.

In ceea ce priveste principiul protectiei increderii legitime a beneficiarului conduitei favorabile, este adecvat ca, mai intai, sa se determine daca conduita autoritatilor administrative a dat nastere unei asteptari rezonabile in mintea unui agent economic prudent in mod rezonabil. Daca a dat, atunci trebuie sa se stabileasca natura legitima a acestei asteptari."

Fara sa intram in distinctii juridice mai detaliate despre notiunea de incredere legitima si ce presupune aceasta din partea administratiei, precizam ca, raportat la ipoteza de analiza a acestui articol, increderea particularului poate fi apreciata drept legitima ori de cate ori acesta a intrat cu buna credinta in raporturi de drept administrativ cu autoritatea, primind drepturi si asumandu-si obligatii in cunostinta de cauza si in considerarea exercitarii/executarii lor, in scopul dezvoltarii unei afaceri, al cresterii competitivitatii, etc.

Principiul securitatii juridice sau al stabilitatii raporturilor juridice

Principiul securitatii juridice sau al stabilitatii raporturilor juridice este un principiu general recunoscut atat la nivelul sistemelor juridice interne, cat si la nivelul dreptului european.

Desi in legislatia primara a Uniunii Europene nu exista o reglementare expresa a principiului, acesta a fost consacrat in mod constant atat de Curtea Europeana a Drepturilor Omului ("CEDO"), cat si de Curtea de Justitie a Uniunii Europene ("CJUE").

De altfel, CEDO chiar a criticat instantele judecatoresti din Romania ca nu au aplicat corespunzator acest principiu, mentionand in cuprinsul Hotararii din cauza Tudor Tudor impotriva Romaniei, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 778 din 13 noiembrie 2009 ca "lipsa unei coerente legislative si jurisprudenta contradictorie [...] au creat un climat general de insecuritate juridica".

De asemenea, tot CEDO a aratat, in Hotararea pronuntata in cauza Beian impotriva Romaniei, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 616 din 21 august 2008, ca "statele trebuie sa adopte legi care sa fie aplicate cu o claritate si o coerenta rezonabile pentru a evita, pe cat posibil, insecuritatea juridica si incertitudinea".

La randul sau, CJUE a statuat ca "legislatia comunitara trebuie sa fie certa si aplicarea acesteia sa fie previzibila pentru persoanele carora le este adresata. Aceasta cerinta de certitudine juridica trebuie sa fie respectata cu atat mai strict in cazul normelor care pot genera consecinte financiare, astfel incat persoanele vizate sa cunoasca cu exactitate intinderea obligatiilor impuse asupra lor" (a se vedea Hotararea din 15 decembrie 1987, Irlanda/Comisia, 325/85, pct. 18).

Tot in acest sens, CJUE s-a pronuntat si intr-o alta cauza, sustinand ca "principiul securitatii juridice impune ca in domeniile acoperite de dreptul comunitar, normele juridice ale statelor membre sa fie formulate intr-o maniera neechivoca care, pe de o parte, sa permita persoanelor ce fac obiectul acestora sa isi cunoasca drepturile si obligatiile in mod clar si precis, iar pe de alta parte, sa ofere instantelor nationale posibilitatea de a asigura respectarea acestora" (a se vedea Hotararea din 21 iunie 1988, Italia/Comisia, 257/86, pct. 12).

CJUE reia aceleasi idei si in Hotararea din 13 martie 1990, Franta/Comisia, 30/89, in care precizeaza ca "certitudinea si previzibilitatea unei reglementari comunitare constituie un imperativ care se impune cu o rigoare particulara mai ales atunci cand o astfel de reglementare este susceptibila de a produce efecte financiare".

Si totusi, cine castiga in cazul unui conflict?

Desigur ca raspunsul la aceasta intrebare nu poate fi unul universal valabil si, deci, aplicabil in orice situatie in care cele trei principii ar fi in conflict.

La fel de adevarat este si faptul ca orice incercare a noastra - ca avocati care reprezentam beneficiarii de fonduri europene in litigii privind astfel de aspecte - sa raspundem la aceasta intrebare, va fi marcata de subiectivism, in conditiile in care, in mod natural, suntem obisnuiti sa identificam argumente in apararea drepturilor beneficiarilor.

Insa, raspunsul pe care noi il propunem, intr-un exercitiu de maxima obiectivare, este ca, atunci cand vin in conflict principiul bunei gestiuni financiare, cu cel al protectiei increderii legitime si al securitatii juridice, ar trebui, cu o serie de nuantari necesare, sa prevaleze acestea din urma.

Desi nu exista o reteta juridica universala si nici o ierarhie prestabilita a acestor principii, iar lucrurile trebuie analizate de cele mai multe ori, in functie de particularitatile cazului concret, se poate contura aceasta ca o concluzie corecta, ea fiind sustinuta si in jurisprudenta CJUE, in baza careia atunci cand intra in conflict aceste principii, iar particularii sunt exclusiv "victime colaterale" ale actului defectuos al administratiei, sanctionat de autoritati de audit nationale si/sau comunitare, asteptarile legitime ale acestora si stabilitatea raporturilor juridice nascute si derulate ca urmare a acordarii finantarilor, nu trebuie afectate.

Intr-o astfel de situatie, autoritatea (in sens larg) este cea care ar trebui sa suporte consecintele negative, iar nu particularii, care ar trebui protejati de efectele masurilor luate pentru restabilirea principiului bunei gestiuni financiare, chiar daca aceasta presupune un efort financiar sau de alta natura din partea statului. Ar fi deci corect si echitabil ca statul, in aceasta situatie, sa suporte consecintele propriilor erori, omisiuni, in gestionarea instrumentelor financiare comunitare de catre institutii, iar nu particularii.

Analiza semnata de Oana Stratula, Avocat Partener in cadrul Societatii Civile de Avocati Stratula, Mocanu & Asociatii

Motorola și-a extins gama de produse: ce oferă noile căști wireless ale producătorului

Motorola și-a extins recent portofoliul de produse, lansând nu doar noua serie de telefoane mobile Edge 50 - care include modelele Moto Edge 50 Pro, Moto Edge 50 Ultra și Moto Edge 50 Fusion -...

NASA trimite o dronă uriașă către Titan. Ce presupune misiunea

NASA a anunțat planurile pentru o misiune care va trimite prima dronă, numită Dragonfly, pentru a explora Titan, cel mai mare satelit al planetei Saturn. Inițiativa vine după succesul dronei...